LA CORTE D'APPELLO
Ha emesso la seguente ordinanza nella causa civile in grado di
appello iscritta al n. 942 del ruolo generale contenzioso dell'anno
1992, posta in decisione all'udienza collegiale dell'11 dicembre 1992
e vertente tra Veschi Elvira, Veschi Maria Teresa, Veschi Gabriella,
in proprio e quali legali rappresentanti della "Immobiliare
Cristoforo Veschi" S.r.l.; Coco Leandro, nella qualita' di legale
rappresentante della "Immobiliare Caterina e Cristoforo Veschi -
Ricostruzione aree Madonna del lavoro RIAMAL"A quale societa'
incorporante della societa' "A.MA.LA. Areedil Madonna del Lavoro" a
r.l. tutti elettivamente domiciliati in Roma, via Flaminia n. 21,
presso lo studio degli avvocati Giuseppe Sammartino e Mario Bruni che
li rappresentano e difendono in unione all'avv. Paolo Agnino in
virtu' di delega in atti, appellanti, ed il comune di Roma, in
persona del sindaco in carica, elettivamente domiciliato in Roma, via
del Tempio di Giove n. 21, presso l'avvocatura comunale,
rappresentato e difeso dall'avv. Mauro Croci in virtu' di procura in
atti, appellato.
Oggetto: determinazine indennita' di esproprio.
F A T T O
Con atto di citazione notificato il 10 gennaio 1987, gli attori
indicati in epigrafe convenivano in giudizio il comune di Roma
innanzi al tribunale di quella citta'.
Gli attori chiedevano la rideterminazione dell'indennita' di
esproprio fissata tra le parti nel contratto intercorso in data 28
febbraio 1983, con il quale essi istanti avevano volontariamente
ceduto al comune di Roma un terreno esteso mq 45.457, ai sensi
dell'art. 12 della legge n. 865/1971, nell'ambito della procedura
espropriativa promossa dal comune di Roma ed in riferimento alla
liquidazione dell'indenntia' provvisoria di espropriazione effettuata
dal presidente della giunta regionale (c.d. espropriazione
concordata).
Precisavano che nel contratto il prezzo era stato pattuito in L.
621.111.900 con la clausola secondo cui si sarebbe effettuato in
seguito "il conguaglio in base alle norme legislative che saranno em-
anate a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 5/1980,
in esecuzione della legge 29 maggio 1980, n. 385".
Peraltro, siccome la legge n. 385/1980 (norme provvisorie
sull'indennita' di espropriazione) era stata dichiarata
incostituzionale (cosi' come la sentenza della Corte n. 5/1980 aveva
dichiarato incostituzionale l'art. 16 della legge n. 865/1971) dalla
sentenza della Corte n. 223/1983 e quindi era venuta meno ogni
concreta possibilita' di conguaglio in riferimento alla legge n.
865/1971 ed alle seguenti, gli attori chiedevano che venisse
determinato il prezzo della cessione (ovvero l'indennita' dovuta)
secondo il valore del bene in un libero mercato (richiamando all'uopo
l'art. 39 legge fondamentale sulle espropriazioni 2359/1965)
all'epoca della cessione. Il comune, costituitosi, si opponeva,
chiedendo il rigetto della domanda.
Acquisiti documenti ed espletata consulenza tecnica al fine di
accertare il valore del bene, la causa veniva ritenuta in decisione
dal tribunale, che, con sentenza pubblicata il 7 dicembre 1991,
dichiarava la propria incompetenza per materia, essendo competente la
Corte di appello di Roma in unico grado.
Gli attori sopraindicati, con comparsa 2 marzo 1992, provvederanno
a riassumere la causa dinanzi a questa Corte, citando il comune di
Roma, che si costituiva, insistendo per la reiezione della domanda.
Precisate le conclusioni, la causa era ritenuta in decisione
all'udienza collegiale dell'11 dicembre 1992.
D I R I T T O
1. - Con l'azione proposta gli attori mirano ad ottenere la
rideterminazione, o comunque la perequazione, dell'indennita' di
espropriazione a seguito dell'atto di cessione volontaria ex art. 12
della legge n. 865/1971 intercorso tra essi e il comune di Roma in
data 28 febbraio 1983.
Alla fattispecie in esame e' pienamente applicabile il principio,
affermato dalla giurisprudenza della suprema Corte (ved. Cass.
4695/1989) secondo cui al proprietario del fondo espropriando, il
quale nell'ambito di procedura ablativa promossa a norma della legge
22 ottobre 1971, n. 865, abbia convenuto la cessione volontaria del
bene, per un corrispettivo determinato, salvo conguaglio, sulla base
dei criteri indennitari provvisori di cui alla legge 29 luglio 1980,
n. 385, deve riconoscersi, a seguito della declaratoria
d'incostituzionalita' di tali criteri, il diritto di ottenere
l'equivalente del prezzo di mercato del bene ceduto, in applicazione
dell'art. 39 della legge 25 giugno 1865, n. 2359, considerato che il
suddetto patto non integra mera espressione di autonomia negoziale
privata, ma si inserisce in un contratto pubblicistico ove il
corrispettivo del trasferimento volontario si correla, in modo
vincolato, ai parametri legali circa la determinazione della
indennita' espropriativa.
Questa Corte dovrebbe, pertanto, procedere alla determinazione di
tale indennita', alla luce di tale criteri, senonche', nel corso del
giudizio, e' radicalemnte cambiato il quadro giuridico entro il quale
e' stata instaurata la presente controversia, in quanto con la legge
8 agosto 1992, n. 359, rt. 5- bis, e' stata introdotta
nell'ordinamento positivo una nuova normativa in materia di
determinazione della indennita' di espropriazione, normativa
immediatamente applicabile alla fattispecie in esame a mente del
settimo comma del citato art. 5-bis.
A parere della Corte, tale normativa, nella parte in cui fissa i
nuovi criteri per la determinazione dell'indennita' di espropriazione
per i suoli edificatori, come quello per cui e' causa, si presenta in
piu' punti in contrasto con la Costituzione.
Va premesso che la nuova disposizione recepisce e richiama
integralmente il criterio di calcolo della indennita' di cui all'art.
13, terzo comma, della legge 15 gennaio 1885, n. 2892, meglio nota
come legge su Napoli, costituito dalla semisomma tra valore venale e
fitti coacervati, e cioe' tra valore di scambio (recepito dall'art.
39 della legge 25 giugno 1865, n. 2359) e valore di godimento del
bene, sostituendo in ogni caso ai fitti coacervati il reddito
dominicale rivalutato di cui agli articoli 24 e seguenti del testo
unico delle imposte sui redditi. Tale criterio, pero', trova
applicazione solo per le ipotesi di cessione volontaria,
applicandosi, in caso contrario, la riduzione del quaranta per cento
sull'importo come sopra determinato.
E' noto che il criterio della semisomma tra valore venale e fitti
coacervati, introdotto al legislatore del 1865 per favorire i
proprietari di case vecchie e decrepite ma ad alto reddito del
vecchio centro storico di Napoli, si tramuto' nel tempo in una sicura
falcidia legislativamente prevista del valore venale del bene,
falcidia aggirantesi tra il 51% ed il 60% del detto valore, e,
proprio per tale ragione, fu esteso a numerose altre espropriazioni
per la realizzazione di opere pubbliche con vari provvedimenti
legislativi. Sottoposto al vaglio della Corte costituzionale, il
criterio in parola fu riconosciuto costituzionalmente legittimo dal
giudice delle leggi con la lontana sentenza 18 febbraio 1960, n. 5.
Orbene, non ritiene la Corte che la citata sentenza possa
costituire usbergo definitivo a censure di incostituzionalita'
rivolte al criterio indennitario recentemente introdotto, proprio
alla luce della successiva gurisprudenza della Corte costituzionale,
di cui alla sentenza n. 5 del 30 gennaio 1980, confermata dalle suc-
cessive nn. 13/1980 e 22/1983.
La Corte costituzionale ha, infatti, espressamente escluso che
l'indennizzo richiesto dal terzo comma dell'art. 42 della
Costituzione sia necessariamente pari al giusto prezzo che avrebbe
avuto l'immobile in una libera contrattazione di compravendita,
essendo sufficiente allo scopo un ristoro serio e tale da non ledere
il principio costituzionale di uguaglianza.
Orbene, con l'applicazione del criterio indennitario di cui
all'art. 13, il terzo comma, della legge n. 2892/1885, il valore
venale viene abbattuto della meta', noto esendo che il reddito
dominicale rivalutato di cui agli artt. 24 e segg. del d.P.R. n.
917/1986, che costituisce l'altro addendo della somma, e' cosa
trascurabile in termini monetari; la suddetta meta' del valore
venale, viene ulteriormente ridotta del quaranta per cento, per cui
il privato espropriato potra' al massimo ottenere una indennita' che
si aggira intorno ad un terzo del valore venale; nella fattispecie in
esame, un semplice calcolo riferito alle risultanze della consulenza
tecnica espletata conferma tali conclusioni.
Orbene, a parere di questa Corte, tale determinazione si presenta
particolarmente onerosa per il privato espropriato, ponendo seri
dubbi di costituzionalita' sotto il profilo del serio ristoro e del
principio costituzionale di uguaglianza di cui agli artt. 3 e 42
della Costituzione.
Invero, un indennizzo che comporta una falcidia pari a circa il
settanta per centro del valore venale del bene, non contiene quelle
caratteristiche previste dalla giurisprudenza del giudice delle leggi
soprarichiamate e che rappresentano la soglia minima di
costituzionalita' cui deve essere informata una legge in materia per
essere ritenuta conforme al precetto dell'art. 42, terzo comma, della
Costituzione. Da un lato, tale indennizzo non costituisce quel serio
ristoro, che vale a garantire adeguatamente l'espropriato della
perdita subita, dall'altro esso finisce per attuare un'ingiustificata
disparita' di trattamento tra cittadini proprietari di aree
edificabili, che vengano colpiti o meno dall'espropriazione.
La norma in parola, inoltre, appare in contrasto anche con l'art.
53 della Costituzione, secondo cui tutti sono tenuti a concorrere
alle spese pubbliche in ragione della loro capacita' contributiva.
Invero, con indennizzo pari al valore venale del bene,
l'espropriato concorrerebbe alla spesa pubblica, come tutti e alla
pari di tutti, attraverso l'imposizione fiscale.
Ma se l'indennita' da corrispondere e corrisposta all'espropriato
non e' pari al valore venale ma notevolmente ridotta rispetto ad
esso, lo stesso espropriato concorrera' alla spesa pubblica in misura
maggiore degli altri, nella misura in cui l'indennizzo sia inferiore
al valore effettivo del bene espropriato: e tale maggior sacrificio
contributivo non e' minimamente correlato alla sua capacita'
contributiva. Ogni divaricazione che la legge ordinaria introduce tra
indennita' di esproprio a valore venale del bene crea
surrettiziamente una vera imposizione tributaria patrimoniale e
singolare a carico dell'espropriato, con palese violazione dell'art.
53 della Costituzione.
2. - Altro elemento, fonte di fondati dubbi di
incostituzionalita', emerge dal terzo comma dell'art. 5- bis, il
quale dispone che ai fini della edificabilita' delle aree si devono
considerare non solo le possibilita' legali, ma anche le possibilita'
effettive di edificazione esistenti al momento dell'apposizione del
vincolo preordinato all'esproprio.
Com'e' noto la giurisprudenza di legittimita' ha da tempo
affermato che in tanto i vincoli urbanistici, legali ed
amministrativi possono influenzare la determinazione dell'indennita'
in quanto la loro presenza sia stata fatta rispettare e quindi incida
concretamente sul valore di mercato degli immobili.
In altri termini, nell'ipotesi di errore di valutazioni
urbanistiche o nel caso in cui i vincoli non sono piu' rispettati ne'
fatti rispettare, il valore commerciale del suolo tende a prescindere
da quello connesso alla situazione giuridica inattuale, inadegauta o
inapplicata. Ed infatti, secondo la cennata giurisprudenza, sicuri
parametri dell'edificatorieta' di un fondo sono l'ubicazione,
l'accessibilita', lo sviluppo edilizio in atto (anche se abusivo)
nelle aree adiacenti, la presenza di opere a rete (strade, luce,
acqua) o di urbanizzazione primaria (vedi Cass. 12 aprile 1990, n.
3117; Cass. 25 gennaio 1989 n. 422).
Orbene la disposizione in esame contrasta con il principio,
costantemente affermato anche dalla giurisprudenza costituzionale,
secondo il quale l'indennita' di espropriazione deve essere
determinata con riferimento alla data dell'espropriazione, per cui
gli elementi di valutazione devono essere quelli esistenti a questa
data, atteso che l'indennita' e' pur sempre il corrispettivo per il
trasferimento coattivo della proprieta' del bene, che a quel momento
temporale deve essere correlato.
Con l'art. 5- bis, terzo comma, il legislatore ha invece violato
questo principio giuridico e di razionalita'.
Puo', invero, accadere, ed accade nella presente controversia, che
tra il momento dell'apposizione del vincolo preordinato
all'espropriazione e quello dell'espropriazione intercorra un cosi'
rilevante lasso temporale, che l'indennita' non ha piu' come
parametro il valore di un'area edificabile che pur pretende di
compensare, bensi' un'area che al momento dell'imposizone del vincolo
aveva una destinazione agricola.
Proprio qui si coglie un elemento di contraddittorieta' e
d'irrazionalita' della norma, la quale, da una parte, e' dettata per
l'indennizzo delle aree edificabili e, dall'altro, pretende che per
la valutazione dell'edificabilita' si debbano considerare le
possibilita' legali ed effettive di edificazione esistenti al momento
dell'imposizione del vincolo (risalenti all'adozione nel 1962
dell'attuale Piano regolatore), il che e' come dire tale valutazione
verrebbe a riguardare un'area con destinazione a quel momento di
riferimento agricola e non ancora urbana e urbanizzata.
In tal modo, a parere della Corte, si svuota di contenuto il
precetto costituzionale dell'art. 42, terzo comma, della
Costituzione, che impone la corresponsione di un indennizzo che
costituisca serio riscontro per la perdita del bene espropriato,
serio ristoro che deve necessariamente e direttamente collegarsi al
valore economico attuale del bene stesso.
Sotto altro profilo, attese le lungaggini del procedimento tra il
momento dell'apposizione del vincolo e quello dell'espropriazione,
puo' affermarsi che il legislatore, con la disposizione in esame, ha
inteso premiare la lentezza e l'inefficienza dell'amministrazione, la
quale, in tal modo, ha tutto da guadagnare nel divaricare al massimo
nel tempo i due momenti dell'imposizione del vincolo e
dell'espropriazione, atteso che al momento di espropriare e di pagare
la relativa indennita' e' evidentemente conveniente, con il
meccanismo legislativo censurato, che i dati per la valutazione siano
i piu' remoti possibili.
Da cio' emerge anche la violazione dell'art. 97 della Costituzione
in quanto in tal modo non si e' certamente assicurato il buon
andamento e l'imparzialita' della pubblica amministrazione.
3. - Fondati dubbi di incostituzionalita' vanno, a parere della
Corte, avanzati nei confronti della disposizione, contenuta
nell'ultima parte del primo comma dell'art. 5- bis, secondo la quale
l'importo dell'indennita' di espropriazione e' ridotto del quaranta
per cento, salvo il caso del soggetto espropriato che abbia convenuto
la cessione volontaria del bene (art. 5- bis, secondo comma).
La disposizione in parola appare, in primo luogo, in contrasto con
l'art. 3 della Costituzione, in quanto introduce una vistosa
disparita' di trattamento tra espropriati che accettano la
determinazione dell'indennita' effettuata in via definitiva ed
espropriati che non accettano siffatta liquidazione, in quanto
l'ulteriore riduzione agisce come deterrente ed appare introdotta non
tanto allo scopo di incentivare le cessioni volontarie, quanto con il
fine evidente di scoraggiare o meglio di punire coloro che si
rifiutano di consegnare l'immobile.
Ma cosi' strutturata la disposizione appare in contrasto con i
principi contenuti negli art. 24 e 113 della Costituzione, che
tutelano il diritto di azione e di difesa del cittadino.
Si consideri che la valutazione del valore venale di un'area
edificabile e' procedimento tecnico-estimativo complesso, per cui si
puo' prevedere che l'espropriato, dinanzi all'offerta dell'indennita'
di espropriazione, non abbia i requisiti tecnici e di esperienza per
verificare se la somma offerta sia congrua e correttamente
determinata; ovvero, anche avendo i detti requisiti, non possa
comunque controllare l'esattezza della stima, attesa la diversita'
dei risultati che si ottengono con i diversi metodi estimativi;
ovvero, si rendera' conto che la stima effettuata e' errata od
incongrua. Ne consegue che il privato di fronte alla determinazione
dell'indennita' si trova dinanzi ad un'alternativa assai rischiosa
sotto entrambi i profili: o l'accetta cosi' com'e' anche se frutto di
una valutazione inadeguata o imprecisa, ovvero, l'impugna correndo il
rischio di un'ulteriore sensibile decurtazione del quaranta per
cento. Riduzione che si applica in ogni caso, anche se il privato
vede accolta la propria domanda di opposizione giudiziale alla stima,
potendo addirittura verificarsi l'ipotesi che l'indennita'
determinata dall'autorita' giudiziaria risulti ben superiore a quella
offerta in via amministrativa, ma che per effetto della riduzione del
quaranta per cento detta indennita' venga ad essere inferiore a
quella offerta.
Alla stregua di tali considerazioni, il diritto di agire in
giudizio per l'accertamento dei propri diritti appare gravemente
leso, per cui il perverso meccanismo introdotto dall'art. 5- bis,
nella parte in cui sancisce in buona sostanza il pagamento di una
penale del quaranta per cento della giusta indennita' nle caso che
questa sia determinata in via giudiziale, contrasta con gli artt. 24
e 113 della Costituzione.
4. - Altro profilo di incostituzionalita' nasce dalla
constatazione che la nuova normativa adotta una duplicita' di criteri
di determinazione dell'indennita' di esproprio a seconda del tipo di
suolo espropriato, confermando il criterio del valore agricolo medio
per le aree agricole, richiamando appositamente il titolo II della
legge 22 ottobre 1971, n. 865, e successive modificazioni ed
integrazioni (art. 5- bis, della legge n. 359/1992, quarto comma).
Come hanno osservato i primi commentatori della disposizioni,
appare evidente il contrasto che si viene a creare tra le due diverse
discipline espropriative dei suoli agricoli e dei suoli edificatori:
la prima viene incontro all'espropriato mediante alcune indennita'
aggiuntive, prevedendo da un lato, un prezzo di cessione che puo'
arrivare fino al 150% dell'indennita' provvisoria (art. 12 della
legge n. 865/1971 come novellato dall'art. 14 della legge n.
10/1977), senza influire su quella che sara' la successiva indennita'
definitiva e dall'altro congrui vantaggi per i titolari di un diritto
di godimento sui suoli stessi. Ed infatti se la cessione del bene e'
operata dal proprietario che sia anche coltivatore diretto, il prezzo
di cessione (art. 17, primo comma, della legge n. 865/1971, come
modificato dall'art. 14 della legge n. 10/1977) e' previsto in misura
tripla rispetto all'indennita' provvisoria, mentre se non vi e'
identita' tra proprietario e fittavolo, mezzadro, colono o
compartecipe, e questi ultimi sono stati costretti ad abbandonare il
terreno, ad essi compete un'indennita' aggiuntiva calcolata in base
al valore agricolo medio. La seconda penalizza il proprietaro
concedendogli appena un terzo del valore penale e lo penalizza ancora
di piu' se si tratta di un suolo edificatorio ancora coltivato da un
fittavolo, mezzadro o colono: in tal caso secondo l'indiririzzo dela
Corte costituzionale (sentenza n. 1022/1988), non trovando
applicazione il criterio del valore agricolo medio, dall'indenita'
corrisposta al proprietario, in base al principio dell'unicita'
dell'indennita', andrebbe detratta l'indennita' per il coltivatore
non proprietario facendo scendere al di sotto del livello del 30% del
valore del bene l'indennita' di esproprio effettivamente corrisposta
al proprietario espropriato.
5. - Ulteriore profilo di illegittimita' costituzionale, in
relazione alla violazione dell'art. 3 dela Costituzione, nasce dal
rilievo che la nuova determinazione dell'indennita' presuppone la
perfetta regolarita' del procedimento espropriativo. Ove, invece, il
decreto di esproprio non sia stato emanato o sia stato dichiarato
illegittimo, ovvero sia pervenuto tardivamente e quanti inutiliter
datum, perche' successivo alla realizzazione dell'opera pubblica o
all'intervento del pubblico interesse, trova applicazione la
giurisprudenza relativa alla c.d. occupazione appropriativa. Sotto
questo profilo e' evidente un'ulteriore vistosa ed ingiustificata
disparita' di trattamento tra le due forme di espropriazione: l'una
che rispetta per intero il procedimento espropriativo, ma che
assicura al proprietario espropriato solo un terzo del valore venale
del suo bene, l'altra priva del decreto di esproprio o con un decreto
di esproprio tardivo e quindi inutile, assai diffusa nella pratica,
e' piu' favorevole per il privato che ha diritto al risarcimento del
danno in misura pari al valore venale del bene.
6. - Sotto diverso profilo si presta a censure di illegittimita'
costituzionale la disposizione di cui al settimo comma dell'art. 5-
bis, il quale dispone che la nuova determinazione dell'indennita' di
espropriazione si applica ai procedimenti ancora in corso.
Non ignora la Corte che il principio di irretroattivita', sancito
nell'art. 11 delle preleggi, al di fuori del campo penale dov'e'
esplicitamente costituzionalizzato, non assurge nella sua assolutezza
a precetto costituzionale, ma rappresenta solo una direttiva per il
legislatore ordinario, quale espresione di "civilta' giuridica" (vedi
sentenza Coste costituzionale n. 13/1977), il quale puo' derogarvi in
base a serie ragioni giustificatrici (vedi sentenze Corte
costituzionale nn. 19/1970, 175/1974, 184/1976 e 70/1983).
Orbene, proprio nella materia in esame, non e' dato vedere quali
siano le serie ragioni giustificatrici per la deroga al principio
della irretroattivita', tenuto conto che la normativa e' stata
introdotta dopo una inerzia del legislatore durata per oltre dieci
anni. Aggiungasi, poi, che la nuova disciplina riveste il carattere
della provvisorieta', come si coglie subito alla lettura del primo
comma dell'art. 5- bis, che rinvia all'emanazione di una futura
disciplina organica per tutte le espropriazioni, per cui
l'applicazione ai rapporti in corso del nuovo criterio di
determinazione dell'indennita' non appare ispirato al giudizio di
ragionevolezza, sicche' il legislatore ben poteva e doveva stabilire
l'applicazione della nuova regolamentazione alle espropriazioni dopo
l'entrata in vigore della legge.